北上广等13城市试点，国家再出新招解决住房问题
编者按
今年是大规模推进租赁住房建设的第一年，国土部近日发文，将在北京、上海、杭州等13个城市开展试点，利用集体建设用地建设租赁住房。
国土部网站截图
8月28日，国土资源部及住房和城乡建设部印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，确定第一批在北京、上海、沈阳、南京、杭州、合肥、厦门、郑州、武汉、广州、佛山、肇庆、成都等13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。目标是通过改革试点，在试点城市成功运营一批集体租赁住房项目，完善利用集体建设用地建设租赁住房规则，形成一批可复制、可推广的改革成果，为构建城乡统一的建设用地市场提供支撑。
与此前一系列推进“租赁住房”的举措相比，《试点方案》聚焦在“集体建设用地”，内容主要分为四个部分：完善试点项目审批程序，完善集体租赁住房建设和运营机制，探索租赁住房监测监管机制，和探索保障承租人获得基本公共服务的权利。
注：根据《中华人民共和国土地管理法》，中国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。
《土地管理法》规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。
根据法规，国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。但一般情况下，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。
此次《试点方案》提到，村镇集体经济组织可以自行开发运营，也可以通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房。集体租赁住房出租，应遵守相关法律法规和租赁合同约定，不得以租代售。承租的集体租赁住房，不得转租。探索建立租金形成、监测、指导、监督机制，防止租金异常波动，维护市场平稳运行。
国土资源部及住房城乡建设部两部委表示，此举是为增加中国租赁住房供应，缓解住房供需矛盾，构建购租并举的住房体系，建立健全房地产平稳健康发展长效机制。此外，这有助于拓展集体土地用途，拓宽集体经济组织和农民增收渠道；有助于丰富农村土地管理实践，促进集体土地优化配置和节约集约利用，加快城镇化进程。
《试点方案》还明确了实施过程的具体时间节点：
1、试点城市编制实施方案，经2017年11月底前报国土资源部和住房城乡建设部批复。
2、2019年11月，省级相关部门行程试点中期评估报告，上报国土资源部及住房城乡建设部。
3、2020年底前，省级相关部门总结工作，上报国土资源部和住房城乡建设部。
《试点方案》表明，此次确定的13个城市的试点范围，是按照地方自愿原则，在超大、特大城市和国务院有关部委批准的发展住房租赁市场试点城市中，确定租赁住房需求较大，村镇集体经济组织有建设意愿、有资金来源，政府监管和服务能力较强的城市，开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。
值得一提的是，此次试点的首批13个城市，与7月20日，住房城乡建设部等九部委选取的12个首批开展住房租赁的试点城市（广州、深圳、南京、杭州、厦门、武汉、成都、沈阳、合肥、郑州、佛山、肇庆）相比，增加了北京、上海两个一线城市，深圳则未在试点城市之列。
7月20日，住房城乡建设部等九部委下发了《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》，明确提出，在超大城市、特大城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点工作，多渠道增加租赁住房供应。
国土部解读《试点方案》
国土资源部土地利用司有关负责人日前就《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》(简称《试点方案》)进行了解读。
01
此次《试点方案》政策出台背景
此次试点改革的指导思想明确，就是全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，按照党中央、国务院决策部署，牢牢把握“房子是用来住的，不是用来炒的”定位，以构建购租并举的住房体系为方向，着力构建城乡统一的建设用地市场，推进集体土地不动产登记，完善利用集体建设用地建设租赁住房规则，健全服务和监管体系，提高存量土地节约集约利用水平，为全面建成小康社会提供用地保障，促进建立房地产平稳健康发展长效机制。
02
试点前期是否有一定工作基础？
北京、上海作为首批试点城市，几年来试点项目运行取得了良好的效果，
一是增加了住宅用地来源和租赁住房供给。二是扩展了集体经营性建设用地的居住和产业发展功能。三是对盘活低效集体建设用地、解决城市周边外来务工人员居住问题、改善城郊经济社会环境等方面，发挥了积极作用。四是拓宽了集体经济组织和农民增收渠道，农民获得长远稳定收益，有获得感。
试点经验表明，利用集体建设用地建设租赁住房，可以增加租赁住房供应，缓解住房供需矛盾，有助于构建购租并举的住房体系，建立健全房地产平稳健康发展长效机制;有助于拓展集体土地用途，拓宽集体经济组织和农民增收渠道;有助于丰富农村土地管理实践，促进集体土地优化配置和节约集约利用，加快城镇化进程。
此次出炉《试点方案》，在总结提升上述试点经验的成果。我们希望通过改革试点，到2021年底，在相关地区成功运营一批集体租赁住房项目，完善利用集体建设用地建设租赁住房规则，形成一批可复制、可推广的改革成果，为构建城乡统一的建设用地市场提供支撑。
03
试点城市范围是如何确定的？
在超大、特大城市和住房和城乡建设部批准的发展住房租赁市场试点城市中，按照地方自愿原则，部署开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。
限定在上述试点城市范围的原因在于，这些城市租赁住房需求较大，村镇集体经济组织有建设意愿、有资金来源，政府监管和服务能力相对较强。
04
需要遵循哪些原则？
《试点方案》明确规定了把握正确方向、保证有序可控、坚持自主运作、提高服务效能四项基本原则。其中两项内容需要着重强调：
一是项目用地应当符合城乡规划、土地利用总体规划及村土地利用规划，以存量土地为主，不占用耕地。
二是发挥政府主导作用的同时，必须尊重农民集体意愿，统筹考虑农民集体经济实力，合理确定项目运作模式，维护权利人合法权益，确保集体经济组织自愿实施、自主运作。
05
如何确保试点改革组织保障？
根据《试点方案》要求，国土资源部与住房和城乡建设部共同部署利用集体建设用地建设租赁住房试点。
省级国土资源主管部门和住房城乡建设主管部门负责试点工作的督促、检查和指导。
城市政府全面负责试点组织领导工作，制定试点工作规则和组织实施方案，建立试点协调决策机构。各地区各有关部门要加强协调配合，稳妥有序推进试点。
“集体土地建租赁房”的意义
事实上，今年以来，租赁住房在住房供应中扮演着愈发重要的角色。
今年七月，住建部等9部门曾联合印发通知，要求在超大城市、特大城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点工作，多渠道增加租赁住房供应。此次，集体土地建设租赁住房的试点的开展，会给房地产市场带来哪些影响？
第一，“利用集体建设用地建设租赁住房”，是中国土地制度的重大变革，意味着以后“土地改革有巨大的空间”。
第二，这意味着政府向社会大规模转移土地红利，这是非常值得称赞的。
第三，这意味着一大批低成本土地入市，由此产生一大批低成本房屋，对于抑制高房价、高租金将产生巨大作用。
根据刚刚公布的“办法”——村镇集体经济组织可以自行开发运营，也可以通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房。兼顾政府、农民集体、企业和个人利益，理清权利义务关系，平衡项目收益与征地成本关系。
想想看，如果集体组织自行开发，不仅政府征地环节没有了，连开发商这个环节也省去了，节省的成本会非常巨大。以北京、上海为例，土地成本占房价构成的70%，这部分就可以免去。加上开发商环节的省去，农村集体建设的租赁房成本可能只有商品的20%（一线城市）到30%（二线城市）。
第四，大城市郊区农村户口价值大增，将产生一大批新富阶层。这些农民将成为大批租赁租房的股东，长期享受土地红利。
以下《试点方案》全文：
国土资源部住房城乡建设部关于印发
《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》的通知
国土资发〔2017〕100号
利用集体建设用地建设租赁住房，可以增加租赁住房供应，缓解住房供需矛盾，有助于构建购租并举的住房体系，建立健全房地产平稳健康发展长效机制；有助于拓展集体土地用途，拓宽集体经济组织和农民增收渠道；有助于丰富农村土地管理实践，促进集体土地优化配置和节约集约利用，加快城镇化进程。按照中央有关精神，结合当前管理工作实际，制定本试点方案。
一、总体要求
（一）指导思想。按照党中央、国务院决策部署，牢牢把握“房子是用来住的，不是用来炒的”定位，以构建购租并举的住房体系为方向，着力构建城乡统一的建设用地市场，推进集体土地不动产登记，完善利用集体建设用地建设租赁住房规则，健全服务和监管体系，提高存量土地节约集约利用水平，为全面建成小康社会提供用地保障，促进建立房地产平稳健康发展长效机制。
（二）基本原则。把握正确方向。坚持市场经济改革方向，发挥市场配置资源的决定性作用，注重与不动产统一登记、培育和发展住房租赁市场、集体经营性建设用地入市等改革协同，加强部门协作，形成改革合力。
保证有序可控。政府主导，审慎稳妥推进试点。项目用地应当符合城乡规划、土地利用总体规划及村土地利用规划，以存量土地为主，不得占用耕地，增加住房有效供给。以满足新市民合理住房需求为主，强化监管责任，保障依法依规建设、平稳有序运营，做到供需匹配。
坚持自主运作。尊重农民集体意愿，统筹考虑农民集体经济实力，以具体项目为抓手，合理确定项目运作模式，维护权利人合法权益，确保集体经济组织自愿实施、自主运作。
提高服务效能。落实“放管服”要求，强化服务意识，优化审批流程，降低交易成本，提升服务水平，提高办事效率，方便群众办事。
（三）试点目标。通过改革试点，在试点城市成功运营一批集体租赁住房项目，完善利用集体建设用地建设租赁住房规则，形成一批可复制、可推广的改革成果，为构建城乡统一的建设用地市场提供支撑。
（四）试点范围。按照地方自愿原则，在超大、特大城市和国务院有关部委批准的发展住房租赁市场试点城市中，确定租赁住房需求较大，村镇集体经济组织有建设意愿、有资金来源，政府监管和服务能力较强的城市（第一批包括北京市，上海市，辽宁沈阳市，江苏南京市，浙江杭州市，安徽合肥市，福建厦门市，河南郑州市，湖北武汉市，广东广州市、佛山市、肇庆市，四川成都市），开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。
除北京、上海外，由省级国土资源主管部门和住房城乡建设主管部门汇总本辖区计划开展试点城市的试点实施方案，报国土资源部和住房城乡建设部批复后启动试点。
二、试点内容
（一）完善试点项目审批程序。试点城市应当梳理项目报批（包括预审、立项、规划、占地、施工）、项目竣工验收、项目运营管理等规范性程序，建立快速审批通道。健全集体建设用地规划许可制度，推进统一规划、统筹布局、统一管理，统一相关建设标准。试点项目区域基础设施完备，医疗、教育等公共设施配套齐全，符合城镇住房规划设计有关规范。
（二）完善集体租赁住房建设和运营机制。村镇集体经济组织可以自行开发运营，也可以通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房。兼顾政府、农民集体、企业和个人利益，理清权利义务关系，平衡项目收益与征地成本关系。完善合同履约监管机制，土地所有权人和建设用地使用权人、出租人和承租人依法履行合同和登记文件中所载明的权利和义务。
（三）探索租赁住房监测监管机制。集体租赁住房出租，应遵守相关法律法规和租赁合同约定，不得以租代售。承租的集体租赁住房，不得转租。探索建立租金形成、监测、指导、监督机制，防止租金异常波动，维护市场平稳运行。国土资源、住房城乡建设部门应与相关部门加强协作、各负其责，在建设用地使用权登记、房屋所有权登记、租赁备案、税务、工商等方面加强联动，构建规范有序的租赁市场秩序。
（四）探索保障承租人获得基本公共服务的权利。承租人可按照国家有关规定凭登记备案的住房租赁合同依法申领居住证，享受规定的基本公共服务。有条件的城市，要进一步建立健全对非本地户籍承租人的社会保障机制。
三、组织实施
（一）加强组织保障。国土资源部和住房城乡建设部共同部署试点。省级国土资源主管部门和住房城乡建设主管部门负责试点工作的督促、检查和指导。城市政府全面负责试点组织领导工作，制定试点工作规则和组织实施方案，建立试点协调决策机构。各地区各有关部门要加强协调配合，稳妥有序推进试点。
（二）推进试点实施。
1.编制实施方案。试点城市根据本方案编制实施方案，经省级国土资源主管部门和住房城乡建设主管部门汇总后，2017年11月底前报国土资源部和住房城乡建设部批复。
2.试点实施、跟踪及总结。省级国土资源主管部门和住房城乡建设主管部门负责试点工作的督促、检查和指导，及时研究解决试点中存在的问题。
2019年11月，省级国土资源主管部门和住房城乡建设主管部门组织开展试点中期评估，形成评估报告报国土资源部和住房城乡建设部。
2020年底前，省级国土资源主管部门和住房城乡建设主管部门总结试点工作，总结报告报国土资源部和住房城乡建设部。
（三）强化指导监督。各地区各有关部门要按照职责分工，加强对试点工作的指导监督，依法规范运行。要加强分类指导，尊重基层首创精神，健全激励和容错纠错机制，允许进行差别化探索，切实做到封闭运行、风险可控，发现问题及时纠偏。
（四）做好宣传引导。试点地区要加强对试点工作的监督管理，密切关注舆情动态，妥善回应社会关切，重大问题及时报告。
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